战国初期，秦国奴隶社会已经陷入绝境，而新型的封建政权机关一时又未建立起来。秦献公面临的是内忧外患乃至于国破家亡的局面。随着奴隶制的衰落，国内新旧势力斗争加剧，秦国的奴隶主贵族欺凌公室，君权削弱。由于军事上的劣势，秦国被动挨打。与秦接壤的魏国不断扩张，对秦国威胁最大。在这种弱肉强食的斗争中，秦国真正尝到了“落后就要挨打”的滋味。当时天下共主周天子形同虚设，各国之间的矛盾和兼并战争愈演愈烈。秦国地处西北，虽有穆公称霸西戎的辉煌历史，但其社会经济文化落后于中原各诸侯国中原各国把秦国鄙视为“戎翟”之邦。
中原各国相互会盟
举行朝觐，秦国被排斥在外。正如《史记·秦本纪》所言：“河山以东强国六，与齐威、楚宣、魏惠、燕悼、韩哀、赵成侯并。淮泗之间小国十余。楚、魏与秦接界。魏筑长城，自郑滨洛以北，有上郡。楚自汉中，南有巴、黔。周室微，诸侯力政（征），争相并。秦僻在雍州，不与中国诸侯之会盟，夷翟遇之。”这使秦献公感到耻辱，他决心改革图强。奴隶制崩溃，封建制产生，这是历史发展的必然趋势。秦献公曾流亡魏国，魏国通过变法改革，君主权力得到加强，国家变得强大而富有活力的事实深深触动了他。秦献公决心顺应历史发展趋势，进行封建制度和行政制度改革。
正如孙皓辉在《中国文明正源新论》所言：“强势生存成为最为普遍的社会精神，求变图存成为国家政治的不二大道。变则强，不变则亡。国家要强大，只有走变法大道。”当时为了凝聚人心，秦献公提出的具体目标是“复缪公之故地”卷５《秦本纪》，他决心很大，为了向东反攻，即位以后励精图治，“镇抚边境，徙治栎阳，且欲东伐”卷５《秦本纪》，逐鹿中原。迁都栎阳、编制户籍、推行县制、“初行为市”等措施，均是为“东伐”作准备。从栎阳城的建设，也可以看出秦献公的改革决心。栎阳原来就是秦国商业繁盛的要地。
秦都没有增修豪华的宫殿
没有修建供统治阶级享乐的亭、台、楼、榭，而是在原有的建筑基础上，围一圈夯土城郭。据考古工作者勘探的结果表明：作为国都的栎阳城，东西宽１.８公里，南北长２.２公里，呈东西窄南北长的长方形。城内共有正街３条，其中东西向的２条，南北向的１条，而城门只有６座。这样朴素而适宜于战争的国都，说明它是一座临时性都城，也是争夺河西的指挥所和军事据点。这也充分说明秦献公的所作所为都是从对魏国作战出发，决心从魏国夺回河西失地。在这种决心下，秦献公统治时期同中原的魏、韩、赵进行了多次战争，并取得一些胜利。
治秦之功
秦献公的治秦之功归纳起来分两类：一是对奴隶制度的改革，如废除人殉制度，迁都栎阳，初行为市；二是对行政制度的改革，如编制户籍，推广县制，这些治秦措施体现了他不墨守成规的开拓创新精神。废除人殉制度公元前年，他上台伊始就宣布“止从死”卷５《秦本纪》，从法律上废除了秦国历史上长期存在的恶习人殉制度。令出即行，嬴出子死，无殉葬。所谓“从死”，又称作“人殉”，是指奴隶社会杀人为奴隶主殉葬的制度。《墨子·节葬》篇云：“天子杀殉，众者数百，寡者数十；将军大夫杀殉，众者数十，寡者数人。”
殉人的身份比较复杂，有从死的大臣、近亲和姬妾，也有杀殉的奴隶。秦国的人殉习俗承袭自殷人，属于厚葬陋习。当时，人们用人殉数量标明死者的身份和地位。秦国为此每年都有许多人被杀。而在中原各国，春秋时期，人殉已逐渐废止，取而代之的是用木制或陶制的偶人殉葬。秦国的生殉制度，一定程度上成为其野蛮落后的象征。秦国实行人殉制度的时间是最长的，在春秋早期的秦人墓葬中，就发现有殉人。20世纪90年代在甘肃省礼县大堡子山发现了两座中字形秦公大墓（Ｍ２、Ｍ３）。其中Ｍ２有殉人１９个，Ｍ３有殉人８个。
公元前年秦武公去世
“初以人从死，从死者六十六人”卷５《秦本纪》，武公之前，从死现象已经存在，但并不突出；至武公，把人殉制度化了，使它具有了统治集团倡导的意义。这也许就是司马迁在武公身上述及此事并冠以“初”字的原因。此后，从死之风愈演愈烈。公元前年秦穆公死时，“从死者百七十七人，秦之良臣子舆氏三人名曰奄息、仲行、鍼虎，亦在从死之中。”卷５《秦本纪》，此外，秦国一些中小奴隶主死后，也用奴隶殉葬。陕西凤翔八旗屯秦墓中的人殉墓有７座，殉１～５人不等。尽管秦献公“止从死”，以法令的形式结束这种灭绝人性的惨剧，但实际上并未杜绝。
人殉制度的历史影子一直顽固地存在，直到秦末都挥之不去。如秦始皇死时，“二世曰：‘先帝后宫非有子者，出焉不宜。’皆令从死，死者甚众。”卷６《秦始皇本纪》，人殉制度严重阻碍了秦国社会经济的发展。秦献公精准地抓住了这个突破口，达到了“一石三鸟”的目的：一是改善了劳动力无谓消耗的局面，有利于社会生产的发展。二是维护生存权，得到社会各阶层广泛的支持与拥护。三是没有对奴隶主贵族的利益造成直接的损害。秦国人殉制度的废除，对内重振秦君威望，争取了民心，对外树立了国家的新形象。
徙都栎阳栎阳古城
位于今陕西省西安市阎良区，武屯乡附近。南距渭水约15里，西南距今栎阳镇（唐时建）约25里，北距康桥镇仅隔石川河，东北与富平县为邻。“（献公）二年，城栎阳。”卷５《秦本纪》，据《史记集解》引徐广语“城栎阳”即“徙都之”。《元和郡县图志·关内道二》载：“栎阳县本秦旧县，献公自雍徙居焉，属左冯翊。项王立司马欣为塞王，亦都之。”西汉初年虽然短期以栎阳为都，但是均未进行长期建设，东汉以后逐渐废弃。秦献公为何要把都城迁到栎阳呢？
其原因如下：一是雍城奴隶主贵族保守势力太大，他们极力反对改革，经常发动宫廷政变，在栎阳推行封建制度改革的条件更有利一些，可以摆脱奴隶主贵族的阻挠。秦献公初立，如果直接和奴隶主阶级爆发冲突，无异于自寻死路。二是为了消弭来自东方魏国的战争忧患，增强自身的防卫实力。雍城地处关中西部，远离对魏的战略前沿地带，栎阳则距东方诸国尤其魏国很近。都城靠近秦魏前线，有利于国君控制全局，亲临指挥，把握战机。
栎阳的地理条件比较好
这里是交通要道，商业发达。石川河流经都城北部和东部。该地经济富庶，人力与物力资源充沛。河流助益于航运及其物资、人力的集结和运输，以便及时调动全国的力量支援前线。秦献公迁都之举的目的在于将秦国的政治、经济、军事重心从后方推向前沿，反映了他志在加强攻势、收复穆公失地的决心。迁都栎阳，秦国就形成了栎阳和雍城、东和西对抗的格局。栎阳是秦献公建筑的都城，是封建地主集团即新兴势力的中心。
结语：
雍城是秦国的旧都，是奴隶主集团即保守势力的中心。秦献公采用一国两都的折中办法，秦国的地主集团和奴隶主集团分居东、西，缓和了国内两大对立集团之间的矛盾，为改革创造了稳定的国内环境。因此，栎阳城的规模虽远不如其后的咸阳，但它却是秦国改革振兴的象征，反映了秦国新兴封建地主阶级积极进取的精神。秦国的历史从此进入了一个新阶段：从奴隶制向封建制转化。