汉朝建立之初，重武轻文，但随着统治的稳定，礼仪制度的建设逐步提上日程，于是刘敬、叔孙通等人应时而出。刘敬，齐国人，原名娄敬，因有功，刘邦说，“娄即刘也”，故赐姓刘，汉书皆作“娄敬”。汉五年，刘邦击败项羽，即皇帝位。娄敬受命戍守陇西，路过洛阳，当时刘邦在洛阳称帝。娄敬于是放下车前横木，穿着羊皮袄，去见齐地人虞将军说，我有事想求见皇上。
虞将军见娄敬穿着过于粗糙，就给他找了一些华美的服装，娄敬说，我要是本来就穿着好衣服，那就穿好衣服见皇上。既然穿了粗糙衣服，那就穿着粗糙的服装进见，不敢换。于是虞将军入宫为娄敬通报。刘邦遂召见娄敬，并赏给他食物。——郁达夫诗曰，“大度高皇自有真”。刘邦与陈胜等相比，确有天渊之分。
刘邦询问娄敬进宫的目的，娄敬说，您打算建都洛阳，是想比肩周王室吗？刘邦称是。娄敬说，但陛下是否考虑过，汉与周建立的时代背景大不相同。周王室积德行善十余世，终于成为西方诸侯的霸主，三分天下已有其二，仍然服侍殷商，直到武王时才攻灭商纣。
到周成王即位后，周公为了稳定东方，才建成洛邑，也是取在德不在险之意。到了周朝中衰，诸侯不来朝拜天子，天子也无法控制臣民，这种衰落形势的出现不是一两天的问题。如今您起义兵，诛暴秦，败项羽，天下动荡，百姓肝脑涂地，父子暴尸荒野，民间哭声不绝，这种情况与周王室建都洛邑是无法相提并论的。
而关中之地表里山河，地势险要，倘有变故，百万之军立集，这是所谓的天府之地。即使函谷关以东发生战乱，您仍然可以占有秦国故地，扼天下咽喉，因此不可不建都关中。刘邦于是询问群臣，大臣多是崤山以东之人，纷纷建议说周王朝统治绵长，而秦历二世而亡，不如建都洛阳为便。刘邦犹豫不决，最后留侯张良为刘邦明确指出建都关中的重要性，刘邦于是当天就动身西进，定都关中。刘邦因娄敬首创建都关中，遂赐娄敬姓刘，任命他为郎中，号奉春君。娄敬劝刘邦建都关中，这是他对汉室的第一大功。
汉高祖七年，韩王信反，刘邦亲征。汉军到达晋阳时，韩王信与匈奴勾结，刘邦派使者出使匈奴，顺便侦测匈奴实力。匈奴人把强壮的士卒和牛马都隐藏起来，展示给汉使者的都是年老体弱的士兵和瘦小羸弱的牲畜。前后十几个汉使都复命都说匈奴势弱，可以攻打。
刘邦又派刘敬前往，刘敬回报说，两国相攻，应该展示力量，而匈奴故意示弱，不可不防，匈奴肯定是埋有奇兵，所以匈奴不可攻。当时，汉军已经越过句注山，二十多万大军都已出发。刘邦不相信刘敬的汇报，就骂他说，你这个齐国的奴才，你凭口舌之利得到官职，现在竟然敢沮我军士气。于是下令将刘敬戴上刑具，囚禁起来。
汉军到达平城时，匈奴果然出奇兵，包围汉军于白登山，过了七天才得以脱险。刘邦撤军到广武，赦免了牢里的刘敬，对他说，我没有采纳您的意见，所以受困平城，我已经把先前说可以攻打匈奴的那十几个使者都给杀了。刘邦加封刘敬食邑二千户，赐爵关内侯，封号建信侯，这是刘敬为汉朝廷提出的第二个重大建议，刘邦未予采纳，导致兵败平城。
刘邦从平城回京后，韩王信也逃入匈奴。当时，匈奴头领是冒顿单于，手下有控弦之士三十万，屡次入侵汉朝北境。刘邦对此非常忧虑，问刘敬应当如何应对。刘敬说，如今天下初定，汉朝实力不足，不宜用武力征服匈奴，不如和亲。刘邦同意了，打算将长公主嫁给匈奴，吕后得知后日夜哭泣，最后刘邦只好选了一名宫女冒充长公主，嫁给冒顿单于，并派刘敬前去缔结和亲盟约。这是刘敬为汉朝廷立下的第三大功劳。
刘敬从匈奴归来，又向刘邦建议说，匈奴占据河套，距离长安最近的地方只有七百里，骑兵奔袭一日一夜即可到达。关中因战争而残破，人口稀少但土地肥沃，可移民至此以充实人力。另外，当年六国诸侯之后，如齐国的田氏，楚国的昭、屈、景氏等，他们的势力仍很强大，说不准哪一天会发生变故，不如把六国诸侯的后人，以及地方豪强全部迁入关中。这样既可以增强关中的力量，又可以限制诸侯宗族谋叛。刘邦表示同意，遂派刘敬将其所提及的诸侯之后和地方豪强十余万人迁入关中。这是刘敬为汉朝廷立下的第四大功劳。
后人又有诗批评刘敬的和亲策略，诗曰：
谢却君恩入寒尘，宫花从此不能春。丹青莫恨毛延寿，娄敬先为作俑人。